破解“妞妞现象”的办法，在于官员利益冲突申报制和家庭财产申报制，使官员及其亲属的利益，置于阳光之下 本月11日,深圳市委宣布，“李意珍已按有关规定和市委常委会的意见，督促家属从这些公司中全部退出”。
至此，“妞妞事件”似告一段落，但从李意珍接受采访时的表述和深圳市对外公布的处理结果中，公众提出的一些疑问并没有得到澄清：李意珍的配偶及子女，在其管辖范围内经商，具体哪些方面与李的职权有冲突？在经商过程中是否有不当得利？这些得利，是否应该清退？ 公众的持续追问，来自于对李意珍亲属经商行为的不透明，以及对其家庭财产不公开的质疑。家属经商回避，家庭财产公开，再度成为公众关注的焦点。有关专家称，这是近10年来，官员家庭财产申报制度的第五次讨论高峰。 十年历经五次讨论高潮 家庭财产申报制度的第一次讨论高峰出现在1994年。当年，《财产收入申报法》列入全国人大常委会立法项目。中央相关部门也在酝酿起草促进干部收入透明化的规章。国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组组长王明高博士回忆说，当时对家庭财产申报的问题讨论也比较热烈，“但因为当时的技术手段无法满足要求等种种原因而最终未能实行。” 1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。这是中国第一个有关规范干部收入透明化的文件，但与真正的家庭财产收入申报还存在不小的差距。因此，有关财产收入申报制的讨论并未就此停息。 1996年1月，中纪委和监察部通知陕西、广东、上海、海南、湖北、黑龙江、安徽、内蒙古等八个省市、自治区的纪检监察机关，就起草《财产收入申报法》开展专题调研活动。西北政法学院王士伟教授参与了陕西组的调研讨论。“当时的调研和讨论对财产收入申报的一些理论问题进行了澄清，也形成了一些成果。尽管有些人认为技术条件不具备，将来法律出台后难以执行，但不少人的意见还是认为早出台的效果要比晚出台效果好。”王士伟说。 陕西省监察厅监察专员王鸿鳞当时也是调研组成员，他回忆说，调研组为了摸清当地干部对财产收入申报的态度，特意制作了一批不记名问卷，而问卷调研的结果也是大多数人对财产收入申报持支持态度。 但这一轮讨论显然再次搁浅，有关财产申报的问题也在相当一段时间内成为仅仅囿于学术界的话题。 2001年6月15日，中共中央纪委、中共中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。有关财产收入申报的讨论再一次形成了一轮舆论高潮。“当时试点工作已经在甘肃和北京两省市进行，并有消息说很快要向全国推广。”王鸿鳞告诉记者，当时对财产申报制的理论探讨已经很充分，而1999年实行个人账户存款实名和网络化的普及也为新制度的推行奠定了一定的基础。但是由于种种原因，这个规定最终也未能推行。 2004年初，国家社科规划《新世纪惩治腐败对策研究》课题组的部分成果经媒体广泛报道后引发不小的争论。课题组主张的家庭财产申报制、金融实名制、预防资金外逃、遗产税和赠与税等反腐建议也通过争论而广为人知。 经此四次讨论高峰，王明高认为制定和推行家庭财产申报制度的相关法律、法规的舆论准备基础已经相当充分。而深圳“妞妞事件”的出现，并由此引发的巨大争议，“也表明公众对官员家庭财产缺乏了解的危害性后果，这也更说明了推行这项制度的迫切性和必要性。” 阻力主要在官员阶层 根据《新世纪惩治腐败对策研究》课题组的调查表明：99.5%的调查对象认为目前有必要实行家庭财产申报制；93%的调查对象认为目前实行家庭财产申报制的阻力主要来自于领导阶层。 而一名反腐研究专家则告诉记者，财产收入申报制度自90代初期提出，到目前推进仍然存在困难。在这个过程中，早期是人们观念认识不足和技术手段难以实施的问题，但在后期，则存在一部分官员不愿实施的问题。 这位专家提到，在早期讨论财产申报制时，很多人认为财产申报会侵犯到官员个人的隐私。经过一段时间的争论，“了解官员家庭财产状况是公众知情权和监督权的一部分的理念已经成为普遍的共识。”但在实践操作过程中，却有许多官员还是不愿公开，这就无形中拖延了财产收入申报制度出台的时间。这位专家还表示，不单单是官员内部小部分人不愿公开财产，即便是违规违纪参与经商的官员家属也对财产公开制度形成新的阻力。 而根据清华大学国情研究中心过勇博士的一项研究成果也显示，家人涉入腐败现象明显增多是近年来高官腐败的特征之一。有的时候，家人的贪婪助长了官员的腐败行为，使得他们加快暴敛财富的速度。而有的时候，政府官员自己并不出面，而由家人通过办公司的方式把黑钱洗白。在其调查部分案件中，1992年之前的17起案件中，至少有3起有腐败高官的家人涉入；在1992年之后的37起案件中，至少有19起表明，家人在高官的腐败行为中扮演了积极的角色。 实际上，自1985年，中共中央、国务院发出《禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》以来，中纪委、中组部、中央办公厅等机构多次就干部子女经商问题下发过文件，国务院各部委也大多下发过类似的规定，但是官员亲属子女违规违纪经商的现象却屡见不鲜。 “香港解决类似问题主要依靠利益冲突申报制度。”香港廉政公署前副专员郭文纬回答本刊记者提问时表示，在香港，如果官员亲属或朋友从事商业活动时与官员本人权力发生利益关系时，一定要提前申报，最后交由他的上司处理。公职人员一旦被发现没有进行利益申报，后果则相当严重。 可资借鉴的案例则是，香港前财政司司长梁锦松就是因为在购车过程中未能及时进行利益申报而遭受公众质疑，最终导致辞职。 在阳光照耀不到的角落 王士伟教授提到，从1996年参加讨论制定财产收入申报法，到目前为止，已经过去了8年时间。在这个过程中，尽管中央已经颁布了一些政策规定，但是在现实中还都没有得到有效的执行。 实际上，在1995年出台的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》中，尽管列举了官员需要申报的4项范围：(1)工资；(2)各类奖金、津贴、补贴及福利费等；(3)从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；(4)事业单位的领导干部、企事业单位负责人承包、承租经营所得。但这些只能反映官员的经济收入情况，无法反映其真实的财产增量。官员一旦腐败，其“灰色”和“黑色”收入根本无法从这4项监控范围内反映出来。 而在实践中，从近年来查处的众多腐败大案来看，大多数腐败官员的巨额财产在事发前丝毫不为外界所知。2004年3月开庭审理的贵州省原交通厅厅长卢万里受贿案中，仅检方指控中提到的卢的财产就折合人民币5540多万元。其中卢万里对其拥有的价值2640多万元的巨额财产不能说明合法来源。 王明高博士表示，1995年《规定》范围的任何一项收入，从理论上以及程序上都是单位或组织有案可查的，但事实上通过这项制度而发现和处理的腐败案件却极少。要使财产申报制成为真正意义上的“阳光法案”，目前《规定》所确定的财产申报范围显然是不周全的，在执行中必然会流于形式、形同虚设。 适时推进财产公开进程 作为防止腐败发生的有效手段，财产收入申报制度被称作一项“阳光法案”，其效果也已经被实施该制度的众多国家所验证。 1883年英国议会通过的《净化选举，防止腐败法》，是世界上第一部有关财产申报的法律。1978年美国国会通过了《政府行为道德法》，明确规定行政、司法、立法部门之官员必须公开本人、配偶及受抚养子女的财产状况，并按规定程序提交财产状况的书面报告。 众多国家在实行财产公开制度或其相关制度后，都取得了显著的效果。墨西哥《信息公开法》通过后的第7天，1万名因未能及时申报财产的公务员受到处罚。韩国在1993年宣布实行《金融实名制》之后，1个月内包括韩国大法院法官在内的一大批高官先后辞职。 王明高则谈到，根据一些国家或地区的有关的立法案例来看，应该加大对违反申报规定官员的处罚力度并制定出具体的操作措施。一些国家对拒不申报或申报不实者规定了严格的刑法制裁措施。 而中国在1995年出台的《领导干部收入申报的规定》中，只规定了申报人不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。“这种责任制度显然过于‘温柔无力’，从而致使其惩治腐败的力量大打折扣。”王明高说。 王士伟教授回顾了中国官员财产申报进程之后总结说，尽管各国在有关官员提交的财产申报书是否向公众进行公开问题上，做法各有不同。比如美国强调了申报书一定要予以公开，提交的申报书在六年里允许要求检查的任何人对该申报书进行检查，或者要求得到一份副本。而法国的作法则是接受财产申报书的委员会——包括最高行政法院副院长、最高法院首席院长和审计院首席院长，每隔三年发表一份公告，公告只对财产申报内容做出评价而不公开申报书的具体细节。但是，官员家庭财产收入必须进行申报，使之处于公众监督之下的核心理念则是一致的。“而目前中国应该做的就是要加快财产收入申报制度的立法进程，使之早日纳入法制化的轨道之中。” |
