反腐败：“阳光法案”重于刑事制裁

　　姜明安

姜明安 北京大学法学院教授，北京大学宪法与行政法研究中心主任，中国监察学会常务理事。著有《行政法概论》、《行政诉讼法》等。

　　□“不敢”只能治标，“不想”和“不能”却能治本

　　□“阳光法案”的技术性和理论性问题只有在实践中才能解决

　　变“不敢腐败”为“不能腐败”

　　最近，十一届全国人大常委会第四次会议审议了刑法修正案(七)草案，强化对贪污贿赂犯罪的刑事制裁，这是非常必要的。但是，从反腐败的整体战略来说，制定“阳光法案”——官员家庭财产公开申报法比强化刑事制裁更重要，更必要。

　　中外反腐败的历史经验一再证明，治理腐败必须惩防并举，且防胜于惩。“惩”主要解决“不敢腐败”的问题，而“防”(包括教育防腐与制度防腐)主要解决“不想腐败”和“不能腐败”的问题。“不敢”只能治标，因为对许多意志薄弱的公职人员来说，即使刑罚再苛严，在强大的利益诱惑面前，他们也可能铤而走险，腐败仍难以遏制。“不想”和“不能”却能治本。通过制定“阳光法案”和建立“正当法律程序”制度及廉政法治理念教育制度，则贪欲无存，或贪欲虽存，但欲贪而不能，腐败得以遏制。正因为如此，十七大报告强调，今后的反腐败，要“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。

　　十七大报告提出的“三注重”，特别是“更加注重制度建设”，应该成为我们现在和今后一个长时期反腐败建设的基本指导方针。当前要特别抓紧进行的一项重要工作是制定官员家庭财产公开申报法。

　　立法条件基本具备

　　自从1994年八届全国人大常委会将官员家庭财产公开申报法列入立法规划，到今年整整14年了。在这期间，中办、国办1995年曾发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，中纪委、中组部2001曾发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，但这两个文件离“阳光法案”有距离：它们不是法，也不对公众公开。

　　有人担心，我国目前制定“阳光法案”的条件是否成熟。这种担心是不必要的。今年5月，在新疆阿勒泰地区，一个位于西北边疆，经济欠发达的地区，推出了一个《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》，这说明中国制定“阳光法案”条件不成熟论难以成立。当然，新疆阿勒泰地区的《规定》是否能够真正有效运作还有待时日考验。

　　诚然，“阳光法案”的出台和运作需要一定的技术手段和理论准备为条件。但是，很多技术性问题和理论性问题只有在实践中才能暴露，在实践中才能解决。目前，我国制定“阳光法案”，建立官员财产公开申报制度的条件应该说基本具备了，尽管不是很完备。

　　就技术手段而言，“阳光法案”的出台和运作需要解决金融机构客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交易报告等一系列技术性难题；就理论准备而言，需要解决官员申报和公开其本人及其家庭的财产的义务与保护官员及其家庭成员隐私权二者的平衡，需要解决保障社会公众知情权与保护官员及其家庭成员进行有关市场交易活动的商业秘密二者的平衡，还需要解决官员财产申报、公开的范围，申报、公开的方式和拒绝、拖延申报或做虚假申报的法律责任及追究责任的方式等一系列法律理论和法律制度设计的难题。

　　两种因素是阻碍

　　是什么原因阻碍了我们推出真正的“阳光法案”？

　　恐怕主要有两个方面的因素。其一是对整个官员的家庭财产的基本底数不清：各级各类官员究竟有多少财产，他们的财产与普通百姓的财产大概呈多大比例等等。其二则是部分官员对“阳光法案”的反对。这些官员有的可能家庭财产较多，尽管财产来源合法，但不愿“露富”；有的则是其家庭财产中有较多，甚至大量来源不明或来源非法的部分。

　　怎样看待上述两种因素？第一种因素主要是认识上的问题。我们必须对整个政府官员队伍有一个正确的认识，他们中的绝大多数应该是清清白白做事的。其中有些官员，特别是沿海发达地区的官员，家庭财产比较多，只要其来源合法，人民群众是完全能够理解的。至于有一定数量的官员，其家庭财产中有较多来源不明或来源非法的部分，对之予以公开、查处，不仅不会影响社会稳定，反而会有助于增加人民群众对政府和政府官员整体的信任，有助于加强社会稳定。相反，如果对官员家庭财产存在来源不明或来源非法的情况不公开，人们就会私下传播，私下传播则可能把问题越传越大，甚至有人还会无中生有，造谣惑众。两者比较，道理自明。

　　至于部分官员通过各种途径，以各种理由对出台“阳光法案”的反对，对策应该是将反对的理由公开，认真进行分析和答辩。绝不能因担心拒绝他们的反对可能影响“团结”而停下反腐败的脚步，将“阳光法案”的出台时间无限期地推延下去。